Durante muito tempo, o contencioso administrativo federal foi visto como uma espécie de limbo jurídico — o lugar para onde iam as teses tributárias quando o Judiciário parecia distante demais e o Fisco, inflexível demais. O Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) oscilava entre ser um tribunal técnico e um palco político. Essa ambiguidade, conhecida e explorada por todos, virou um componente estrutural do sistema tributário brasileiro.